Мы продолжаем публикацию статей призеров Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов "Эксперт ЖКХ".
Предлагаем Вашему вниманию статью Талалыкина Владимира Михайловича - члена Наблюдательного совета Общероссийского объединения работодателей сферы жизнеобеспечения (ОООР ЖКК), члена Общественного совета при Минстрое России, Председателя Комиссии по ЖКХ Общественного совета при Минстрое России "Модернизация ЖКХ: начинать надо с оздоровления экономики".
Статья была опубликована в журнале "ЖКХэксперт: экономика и право" №7 за 2024 год и заняла ВТОРОЕ МЕСТО в номинации "Лучший экспертный материал по решению экономических проблем сферы ресурсоснабжения".
Президент Российской Федерации В.В. Путин поручил Правительству РФ обеспечить наращивание темпов реализации субъектами Российской Федерации программ модернизации коммунальной инфраструктуры и направление до 2030 года на эти цели 4,5 трлн. рублей.
Модернизация жилищно-коммунального хозяйства стала главной темой обсуждения на заседании Общественного совета при Минстрое России, состоявшемся 4 июня.
Предлагаем вниманию наших читателей статью Владимира Михайловича Талалыкина, в основу которой легли тезисы его выступления на этом заседании Общественного совета.
В Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31.10.2022 № 3268-р (далее – Стратегия), в отношении состояния ЖКХ отмечается следующее:
- Значительная часть систем и объектов жилищно-коммунального хозяйства нуждается в качественной технологической модернизации с привлечением существенного объема инвестиций. Причиной такого положения в первую очередь является:
недостаточная эффективность деятельности организаций и предприятий ЖКХ, обусловленная недостатками применяемых методов ценового регулирования;
отсутствие мотивации к снижению затрат, внедрению новых технологий при их строительстве и эксплуатации;
ветшание сетей инженерно-технического обеспечения, о масштабах которого свидетельствуют следующие цифры:
более 40 процентов линейных объектов сферы ЖКХ нуждается в замене (391 из 940 тыс. километров сетей), в том числе:
сетей водоснабжения 43,4 процента (249 тыс. километров из 574 тыс. километров);
сетей теплоснабжения 30 процентов (50 тыс. километров из 167 тыс. километров);
сетей водоотведения 46 процентов (92 тыс. километров из 199 тыс. километров).
- Высокий износ коммунальной инфраструктуры является основным фактором, влияющим на объем потерь ресурсов в сетях инженерно-технического обеспечения, а также причиной их высокой аварийности, что в целом является следствием значительного недоинвестирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства.
На рисунке 1 приведены данные по инфляции и среднему по субъектам Российской Федерации индексу изменения стоимости коммунальных услуг для населения за период с 2015 по 2023 гг. Кривая накопленной разницы между инфляцией и предельным индексом изменения стоимости коммунальных услуг за это время составляет 18,9 пунктов. Это означает, что в приведенных ценах доходы ресурсоснабжающих организаций сократились за этот период почти на 20%. При оценке годовой стоимости коммунальных услуг, поставляемых ресурсоснабжающими предприятиями населению, в 3,5 трлн рублей в 2023 году, речь идет о недополучении только в этом году 700 млрд рублей по сравнению с доходами предприятий сектора в 2014 году.
Рисунок 1.- Динамика инфляции и предельных индексов изменения стоимости коммунальных услуг за период 2015-1023 гг.
Конечно, относительно низкие тарифы на коммунальные услуги – это то, что благосклонно воспринимается населением. Хотя и на бытовом уровне, и в средствах массовой информации их изменение всегда рассматривается в отрыве от инфляционных процессов и трактуется как постоянное повышение. Действительно, если бы при относительно низких тарифах на коммунальные услуги сектор работал устойчиво и надежно, основные фонды своевременно обновлялись и модернизировались, то такая динамика тарифов воспринималась однозначно позитивно. Но по факту так не происходит.
Самое наглядное свидетельство этого – степень износа основных фондов.
На рисунках 2 и 3 представлена информация об износе основных фондов систем теплоснабжения, а также водоснабжения и водоотведения в населенных пунктах Российской Федерации.
Рисунок 2.- Износ централизованных инженерных систем теплоснабжения, 2022 г., %
Рисунок 3.- Износ централизованных инженерных систем водоснабжения и водоотведения, 2022 г., %
Сокращение доходной базыкоммунальных предприятий и отсутствие инвестционной привлекательности сектора для осуществления частных инвестиций, в т.ч. в формате ГЧП, не позволяло производить своевременную модернизацию инфраструктуры, что привело к проблеме существенного износа и ветшания основных фондов.
Это положение справедливо и в отношении жилищного фонда. Безусловно, высокий износ объектов коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда – ключевая причина аварийности, снижения надёжности и непрерывности обеспечения потребителей коммунальными услугами. Инвестиции, модернизация, господдержка – вот условия обновления объектов и систем ЖКХ. Именно об этом идет речь в Стратегии. Однако, прежде чем говорить о развитии, необходимо оценить самочувствие ЖКХ.
Начинать надо с оздоровления экономики организаций коммунального комплекса. Количество убыточных предприятий в ЖКХ сегодня более 60%.Количество убыточных предприятий в сфере ЖКХ сегодня более 60%.(справочно: 50 тыс. локальных систем теплоснабжения, 18 тыс. теплоснабжающих организаций; 100 тыс. насосных станций водопровода, 21 тыс. КНС, 60 тыс. очистных сооружений водопровода, 12 тыс. очистных сооружений канализации).
Кредиторская задолженность организаций свыше триллиона рублей, накопленный дефицит инвестиций свыше 8 трлн. рублей. Тысячи предприятий, экономическая деятельность которых регулируется государством, оказываются убыточными!
В такой ситуации возникают вопросы: «Может с регулированием отрасли не всё в порядке? Может перестать списывать все на безответственных не эффективных управленцев, устаревшие технологии, дефицит бюджетов и прочее»?
И вообще, кто-то отвечает за последствия принимаемых решений по выработке и реализации экономической политики в сфере ЖКХ? Вышеприведённые цифры – это не отдельные недостатки в деятельности отдельных организаций. Это – провал созданной системы функционирования отрасли. А начинается это с законодательства о регулировании экономической деятельности, о ценообразовании. Вот пример. В 2014 году в соответствии с новой нормой ЖК РФ выходит постановление Правительства от30.04.2014 № 400 «О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в РФ». Во-первых, это – тяжеловесный труд на 52 листах, содержащий 7 разделов, 68 пунктов, 20 формул, 4 приложения. Во-вторых, в него 12 раз, почти ежегодно, вносились уточнения. Я лично сомневаюсь, что сами авторы этого документа смогут однозначно и корректно рассчитать индекс. Задача документа – определить предельный индекс повышения платы граждан на очередной период регулирования, чтобы оградить граждан от необоснованного повышения платы за коммунальные услуги (не выше инфляции). Предусмотрен также контроль за соблюдением (не превышением) этих индексов по всей России. Последствия регулирующего воздействия этого документа на отрасль по расчетам Факультета городского и регионального развития Высшей школы экономики следующие: «С 2015 по 2023 годы накопленная разница между фактической инфляцией и индексом изменения платы составила 18,9 пунктов, что соответствует потерям доходов ресурсоснабжающих организаций около 700 млрд руб. в сопоставимых ценах по сравнению с 2014 годом».
Кто за это ответит? Постановление выполняется без нарушений…К ФАС претензий нет. К Минэкономики, к Минстрою, к Минфину – тоже нет. А отрасль – в убытках. Какие инвесторы? Кроме безумия с индексами есть и другие вопросы к регуляторам. Всеми признаётся, что инфраструктура в сверхнормативном износе, в Стратегии отмечается, что это – «…основной фактор, влияющий на объем потерь ресурсов». Почему при установлении тарифов регулятор пропускает только нормативные потери? Почему при расчете фонда оплаты труда не принимается нормативная численность и ставка оплаты, утвержденная в Отраслевом тарифном соглашении[1]? Можно продолжать эти «почему», но обращу внимание на то, что вызывает недоумение. Регулятор устанавливает и контролирует индексы, но не отвечает за результаты экономической, производственной деятельности организаций коммунального комплекса; Минстрой отвечает за результаты экономической, производственной деятельности, но не участвует в регулировании ценообразования!
При этом уместно привести напоминание Президента НОПРИЗ Анвара Шамузафарова, что преобразование системы управления и переход коммунальной сферы на рыночные отношения шло с 1994 года до 2004, а полномочия по осуществлению государственной политики и тарифного регулирования осуществлял Госстрой России. Тарифы на коммунальные ресурсы были приближены к уровню безубыточности. Затем полномочия по регулировании тарифов ЖКХ переданы Федеральной службе по тарифам и частично Федеральной антимонопольной службе. В результате зарегулированности тарифов начали накапливаться инфраструктурные проблемы, связанные с износом сетей и оборудования, для обновления которых не хватает тарифных платежей[2].
Надо радикально менять политику ценообразования для организаций коммунального комплекса. Тарифные источники должны стать основным средством развития, модернизации инфраструктуры и привлечения инвестиций (с определённой поддержкой бюджета). В условиях действующих ограничений достичь цели Стратегии о переходе коммунального хозяйства на самофинансирование и самоокупаемость не реально.
Да, это повлечет изменение тарифов и платежей не в сторону уменьшения. Однако, разумное сочетание темпов повышения платы с включением дополнительной защиты домохозяйств, ограниченных в средствах, позволит сбалансировать интересы поставщиков и потребителей, прежде всего мы говорим о населении.
Да, это повлечет изменение тарифов и платежей не в сторону уменьшения. Однако, разумное сочетание темпов повышения платы с включением дополнительной защиты домохозяйств, ограниченных в средствах, позволит сбалансировать интересы поставщиков и потребителей, прежде всего мы говорим о населении.
Рис. Удельный вес расходов на оплату коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых ресурсов
По данным Росстата доля расходов самых низкодоходных домохозяйств на коммунальные услуги составляет 12,9%, а самых высокодоходных – 5,9%. Т.е. домохозяйства с наибольшими располагаемыми ресурсами несут в 2 раза меньшую долю затрат на коммунальные услуги, чем малообеспеченные домохозяйства. Увеличение расходов домохозяйств со средними и высокими доходами не критично, но домохозяйства с низкими доходами должны быть защищены от дополнительных расходов.
Одним из способов защиты может стать перезапуск программы адресной помощи домохозяйствам по оплате жилья и коммунальных услуг. Исследования, проведённые Факультетом городского и регионального развития ВШЭ, показали, что приняв за критерий финансовой доступности коммунальных услуг «долю домохозяйств в субъекте РФ, получающих субсидии», и, например, приняв его равным 15% (сегодня за субсидиями обращаются 4,4% семей), при этом изменив федеральные стандарты: максимально допустимой доли платы с 22 до 18%, а норму площади жилого помещения на одного жителя для расчета субсидии – с 18 до 23 кв.м, возможно повышение тарифов:
в 11 субъектах РФ – от 2 до 10%;
в 12 субъектах РФ – от 10 до20%;
в 6 субъектах РФ – от 20 до 30%;
в 29 субъектах РФ – свыше 30%;
в 27 субъектах РФ уже достигнут предел.
Короче говоря, есть серьёзные материалы для проработки и принятия решений, способных на основе оздоровления экономики организаций коммунального комплекса побороть убыточность и сделать отрасль инвестиционно-привлекательной. Причем под оздоровлением понимается не только отмена предельных индексов платы, но и меры, направленные на снижение издержек, в том числе фискальных нагрузок, надо дожать тему полного приборного учета потребления ресурсов, стимулировать повышение энергоэффективности.
Из истории вопроса. В 2017 году РГ Госсовета готовила доклад о мерах по привлечению инвестиций в ЖКХ. На итоговом заседании, заслушав доклад заместителя Министра строительства и ЖКХ, в котором говорилось об успехах в решении этого вопроса (принято концессионное законодательство, Сбербанк разработал «коробочное решение» для кредитования проектов модернизации коммунальной инфраструктуры и пр.) руководитель РГ спросил, есть ли вопросы уровня Президента РФ, Госсовета. На что было сказано, что таких проблем нет, достаточно «тонкой настройки» через акты Правительства, ведомства и процесс полетит. Вопрос с повестки Госсовета был снят. Прошло 7 лет. Не летит.
Правильно замечено, что ЖКХ всегда находится между экономикой и политикой. Очень часто экономика отодвигается на второй план. Но наступает момент истины, когда надо принимать не очень популярные решения.
Подход, который представлен, – это вопрос уровня Госсовета. И его надо было ставить ещё в 2017 году. Надо на него выходить теперь, поскольку «косметическими мерами» в виде повышения «гибкости» предельных индексов ситуацию не изменить.
Теперь коротко о тех мерах, которые требуются в жилищном хозяйстве: усиление регулирования; «поводырь» для сегодняшнего собственника; экономически обоснованное ценообразование на работы по содержанию, обслуживанию и текущему ремонту; наиважнейшее решение о кредитовании капитального ремонта жилья, в первую очередь, где собственники формируют средства на спецсчетах; возобновление программы энергоэффективного капитального ремонта МКД, позволяющего домохозяйствам экономить до 20% расходов на оплату коммунальных ресурсов и получившей высокую оценку Счетной Палаты; завершение дискуссии по теме регулирования сферы управления жильём. Предлагается вопросам жилищного хозяйства посвятить отдельное, может быть не одно, заседание Общественного совета при Минстрое России.
В заключение хочется поднять еще один крайне важный вопрос. Комиссия Общественного совета по ЖКХ на очередном заседании приняла решение обратиться в Минстрой с предложением изыскать возможность создания структуры, координирующей и стимулирующей разработки научного, технического, экономического свойства отраслевыми экспертными организациями. Многие из них внесли заметный вклад в развитие законодательства, в продвижение современных организационных и технических схем, в повышение эффективности управления предприятиями и организациями, среди сотрудников организаций немало ученых и высокопрофессиональных практиков. Мы, по-хорошему, завидуем строителям, у которых создан НОСТРОЙ, проектировщикам и изыскателям, у которых создан НОПРИЗ. Это мощные объединения, внесшие значительный вклад в успехи, которые демонстрирует в настоящее время строительная отрасль страны. В отраслях ЖКХ сегодня насчитывается более 15 тысяч ресурсоснабжающих организаций, 23888 управляющих организаций, 38 тысяч ТСЖ, свыше 10 тысяч ЖК, ЖСК, сотни экспертных, внедренческих, консалтинговых организаций. Им нужно объединятся. Это решение могло бы принести неоценимую пользу Министерству и отрасли в целом.