Мы продолжаем публикацию статей призеров Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов "Эксперт ЖКХ".
Предлагаем Вашему вниманию статью профессора НИУ ВШЭ, кандидата технических наук Сиваева Сергея Борисовича и младшего научного сотрудника НИУ ВШЭ Абдуллаева Александра Максимовича "Как выходить из тарифного кризиса в коммунальном секторе".
Статья была опубликована в журнале "ЖКХэксперт: экономика и право" №4 за 2024 год и получила спецприз в номинации "Лучший экспертный материал по решению экономических проблем сферы ресурсоснабжения.
Зима 2023–2024 годов изобилует историями серьезных аварий на системах централизованного теплоснабжения во многих городах России. Десятки и сотни многоквартирных домов остаются на продолжительное время без отопления в морозы. Люди замерзают, болеют. Подобные истории повторяются из года в год и каждый раз ситуацию пытаются исправить в авральном режиме. Но очевидно, что это системная проблема, которая требует аналогичного системного подхода к ее решению.
Последнее десятилетие тарифы на коммунальные услуги для населения повышаются в соответствии с устанавливаемыми ежегодно на федеральном уровне предельными индексами роста платы граждан за коммунальные услуги, которые все эти годы остаются ниже фактического уровня инфляции. В экономическом смысле это означает, что реальные доходы коммунальных предприятий все эти годы сокращаются.
На рисунке 1 приведены данные по инфляции и среднему по субъектам Российской Федерации индексу изменения стоимости коммунальных услуг для населения за период с 2015 по 2023 гг. Кривая накопленной разницы между инфляцией и предельным индексом изменения стоимости коммунальных услуг за это время составляет 18,9 пунктов. Это означает, что в приведенных ценах доходы ресурсоснабжающих организаций сократились за этот период почти на 20%. При оценке годовой стоимости коммунальных услуг, поставляемых ресурсоснабжающими предприятиями населению в 3,5 трлн рублей в 2023 году, речь идет о недополучении только в этом году 700 млрд рублей по сравнению с доходами предприятий сектора в 2014 году.
Рисунок 1 – Динамика инфляции и предельных индексов изменения стоимости коммунальных услуг за период 2015–2023 гг.
Следствие недофинансирования коммунальных предприятий – высокий и продолжающий возрастать физический и моральный износ основных фондов в коммунальном секторе, убытки коммунальных предприятий, низкая заработная плата персонала и вымывание квалифицированных кадров, отсутствие инвестиционной привлекательности для частного бизнеса. Ставка в последние годы делается на ограниченные бюджетные и квазибюджетные механизмы федерального уровня для финансирования модернизации коммунальной инфраструктуры (инфраструктурное меню). Но за счет федеральных ресурсов решать вопросы местного уровня – задача, обреченная на неудачу.
Работу по совершенствованию тарифной политики можно разбить на два последовательных шага:
Определить, какие критерии могут использоваться для определения ограничений по росту коммунальных тарифов для населения вместо используемых предельных индексов роста стоимости коммунальных услуг и проанализировать, какие возможности по повышению тарифов (а значит и доходов коммунальных предприятий) такие критерии предоставляют.
Возможность повышать тарифы на коммунальные услуги не означает необходимость это делать. Поэтому вторым шагом совершенствования тарифной политики должно быть совершенствование процедур тарифного регулирования с целью решения двух задач. Во-первых – повышение прозрачности и отражение реальных издержек предприятий при установлении тарифов и, во-вторых, формирование мотивации к их снижению. Причем, эта мотивация должна быть как в виде целевых задач, установленных регулятором (административное воздействие), так и в виде инициатив самих регулируемых предприятий (частные инициативы).
Рассмотрим возможные решения каждой из этих подзадач.
Критерии финансовой доступности коммунальных услуг
Коммунальные услуги обладают характеристикой публичного блага – неконкурентностью потребления. В технологическом аспекте неконкурентность обеспечивается специальными проектными решениями, позволяющими не ограничивать потребление коммунальных услуг при максимально возможном спросе на них (например, водоснабжение при максимальной суточной нагрузке в утренние часы).
Парадоксально, но критерии финансовой неконкурентности (доступности) коммунальных услуг в российской тарифной политике не применяются, тогда как именно эта цель декларируется современной тарифной политикой. Очевидно, такие критерии должны определяться доступностью коммунальных услуг для домохозяйств с низкими доходами.
В России с 1995 года действует достаточно эффективная программа жилищных субсидий – программа адресной помощи семьям с низкими доходами по оплате жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Однако за последнее десятилетие доля домохозяйств, получающих жилищные субсидии, сократилась на 1/3 (с 6,4% в 2013 году до 4,4% в 2022 году, по данным Росстата). Это фактически означает, что тарифы на коммунальные услуги для населения росли медленнее, чем доходы низкодоходных домохозяйств.
При этом вследствие ограничений на рост тарифов на коммунальные услуги для населения растут расходы бюджетов на субсидирование ресурсоснабжающим организациям разницы между экономически обоснованными тарифами и тарифами для населения. В 2021 году они составили 136,1 млрд руб. (27% расходов на коммунальное хозяйство). Расходы региональных бюджетов на субсидирование платы низкодоходных домохозяйств за ЖКУ в рамках программы жилищных субсидий в 2021 году составили вдвое меньше – 73,7 млрд руб.
В итоге складывается парадоксальная ситуация: предприятия коммунального комплекса испытывают острую нехватку финансовых ресурсов для ведения операционной деятельности и модернизации инфраструктуры, адресная программа помощи низкодоходным семьям в оплате ЖКУ сокращается, а растущая бюджетная поддержка на субсидирование межтарифной разницы фактически повышает доступность ЖКУ для тех, кто больше потребляет, а это далеко не бедные слои населения.
Доля домохозяйств, получающих жилищные субсидии в субъекте РФ, может служить критерием финансовой доступности коммунальных услуг, однако требуется определить и установить предельно допустимое значение данного показателя. Превышение этой доли над предельно допустимым значением означает финансовую недоступность и невозможность роста стоимости коммунальных услуг выше уровня инфляции. Недостижение предельного значения свидетельствует о допустимости роста стоимости коммунальных услуг.
В качестве предельно допустимой доли домохозяйств-получателей субсидий предлагается доля в 15%, которая в настоящее время достигнута только в 3 регионах РФ.
Для того чтобы доля получателей субсидий могла рассматриваться как критерий финансовой доступности коммунальных услуг, параметры программы жилищных субсидий должны быть едиными по всей территории России. Для этого управление и финансирование программы жилищных субсидий целесообразно полностью передать на федеральный уровень.
Многие субъекты РФ смягчили условия предоставления жилищных субсидий для населения в сравнении с федеральными стандартами. Например, в 25 субъектах Российской Федерации максимально допустимая доля расходов на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи ниже федерального стандарта 22% (таблица 1).
Предлагается сделать федеральные стандарты едиными и более мягкими по сравнению с существующими предельными значениями, понизить порог участия в программе субсидий. Для этого рассматривается изменение двух ключевых параметров: снижение максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (МДД) с 22% до 18% или 15%; увеличение стандарта нормативной площади жилого помещения на одного жителя для расчета субсидии с 18 м2 до 23 м2 (до среднероссийской жилищной обеспеченности).
Результаты сценарного моделирования показывают, что оптимальными параметрами федеральной программы жилищных субсидий могут стать стандарт МДД 18% и норма площади жилого помещения на 1 чел. 23 м2. При этом с учетом прогнозного роста обращаемости домохозяйств за жилищными субсидиями при текущем уровне тарифов число субъектов РФ, достигших предельного значения доли домохозяйств – получателей субсидий в 15% составит 27 регионов. В этих регионах по новым стандартам уже сегодня отсутствует возможность роста тарифов на ЖКУ выше уровня инфляции.
При указанных параметрах программы субсидий прогнозные расчеты по достижению субъектами РФ предельной доли домохозяйств-получателей субсидий в 15% показывают, что в 11 субъектах тарифы могут быть повышены от 2% до 10%; в 12 – от 10% до 20%; в 6 субъектах – от 20% до 30% и в 29 субъектах РФ – более, чем на 30%. В среднем по Российской Федерации возможно повышение тарифов на 18%. Это означает, что за счет тарифной выручки предприятия коммунального сектора могут получить дополнительно порядка 670 млрд рублей за год (в ценах 2023 г.) При этом расходы бюджета на программу жилищных субсидий вырастут менее, чем на 200 млрд рублей.
Предлагаемый подход позволяет ввести дифференцированные по субъектам Российской Федерации оценки финансовой доступности коммунальных услуг для домохозяйств с учетом как статистики их доходов, так и сложившейся стоимости ЖКУ. Обеспечивается объективный и прозрачный критерий оценки возможности или невозможности повышения тарифов на коммунальные услуги для населения. Это формирует инвестиционную привлекательность коммунального сектора для частных инвестиций и повышает эффективность бюджетных расходов, переориентируя их на адресную помощь низкодоходным семьям вместо субсидирования коммунального сектора.
Изменение подходов к тарифному регулированию
Наличие предельного индекса изменения предельной стоимости коммунальных услуг приводило к ситуации, когда задача регулятора сводилась к фактической подгонке тарифной заявки регулируемого предприятия под заранее заданный процент роста. При этом фактические издержки предприятия мало интересуют регулятора, как и формирование мотивации к их сокращению. Следует отметить, что без отмены предельных индексов и формирования прозрачных условий возможного увеличения тарифов ситуацию изменить невозможно. Но если ввести предложенный выше критерий финансовой доступности тарифов для населения, то подходы к тарифному регулированию могут быть существенно изменены.
В правильном тарифном регулировании нужно решить две задачи:
1) Максимально достоверно отразить в тарифе текущие издержки предприятия;
2) Создать административные стимулы и условия для преумножения частных инициатив по оптимизации этих издержек.
Бытует точка зрения, что потребитель не должен платить за неэффективную работу коммунального предприятия. Но никто не дает ответа на вопрос, кто должен платить за существующую по факту неэффективность. Если у предприятия не будет задачи и ресурсов для повышения эффективности работы, то ситуация будет только усугубляться в худшую сторону. Еще хуже, если регулятор просто не будет ее замечать, как это делается сейчас. Например, вместо фактических потерь при расчете тарифов часто учитываются нормативные значения показателя. Также предлагается не замечать неэффективность и в новом проекте тарифного закона ФАС, где предлагается оперировать так называемыми эталонными издержками. Но чудес не бывает. Чтобы перейти из текущего состояния в некоторое эталонное надо потратить усилия и деньги, а не просто игнорировать существующие проблемы.
Попробуем разобраться, что такое неэффективность. Очевидно, это те избыточные издержки в работе предприятий коммунального комплекса, которые удорожают коммунальные услуги и от которых рациональное общество (потребители) хотело бы избавиться. Неэффективность можно разделить на управленческую и технологическую. Если управленческую можно повысить без больших финансовых издержек организационными мероприятиями, то устранение технологической неэффективности связано с физическим и моральным износом основных фондов и требует инвестиций.
Это значит, что при тарифном регулировании надо максимально честно отражать существующие издержки, связанные с технологической неэффективностью, а также определять задачи ее минимизации и необходимые для этого финансовые ресурсы. Причем тут важно, что сокращение неэффективности в виде сокращения операционных издержек – это ключевой источник для возврата инвестиций в модернизацию и обновление технологий и оборудования. Таким образом, финансовые ресурсы для повышения технологической эффективности это совсем не обязательно рост тарифов. Это возможность возвращать вложенные инвестиции, направленные на сокращение издержек, на протяжении относительно длительного времени. Поэтому если первый тезис хорошего тарифного регулирования – правдивое отражение фактических издержек, то второй – долгосрочное тарифное регулирование, оптимально - на пять лет. Когда тарифы устанавливаются на этот период не в виде цифры, а в виде формулы, которая отражает как инфляционные изменения, так и сокращение издержек в связи с решением поставленных перед предприятием регулятором задач. И в этой формуле операционные издержки должны делиться на подконтрольные и неподконтрольные предприятию с разной динамикой их изменения. В итоге мы должны прийти к методу обеспечения доходности инвестированного капитала, который активно пытались внедрять в секторе лет пятнадцать назад, но испугались его возможных социальных последствий.
Чтобы эти социальные последствия были минимальными, очень важна системность и последовательность в решении задачи оптимизации тарифного регулирования. В этой связи важно определить принципы постановки задач по повышению эффективности предприятий. Речь идет о том самом индексе эффективности операционных расходов, который присутствует во всех долгосрочных методах тарифного регулирования, но определению которого не уделяется практически никакого методического внимания.
Если неэффективному предприятию поставить в качестве целевого значения к концу периода регулирования некий эталон, то из этого почти наверняка ничего не выйдет. Для того чтобы определиться, как ставить задачи повышения эффективности регулируемому предприятию, как определять индекс эффективности операционных расходов, – обратимся к зарубежному опыту. Релевантным примером может быть опыт Англии, где самая детализированная процедура регулирования на примере водоснабжения. Целевые задачи повышения эффективности ставят на основе анализа ключевых показателей финансовой и технологической деятельности, количество которых может достигать 20-ти. Причем предприятие анализируется по ключевым показателям в двух измерениях: в пространстве, сравнивая эти ключевые показатели с показателями предприятий-аналогов, и во времени, сравнивая ключевые показатели предприятия сейчас и ранее. Два измерения принципиально важны, потому что надо понимать логику развития предприятия во времени – растет ли его эффективность или падает. Последнее всегда требует более серьезного анализа и решительных мер.
На основе анализа потребности в улучшении ключевых показателей, стоимости мероприятий по их изменению и эффектов, связанных с улучшениями, определяются задачи по повышению эффективности работы предприятия на долгосрочный период тарифного регулирования в виде ожидаемых значений ключевых параметров. Это является административной мотивацией к сокращению издержек. При этом предприятие может и перевыполнить поставленное перед ним задание. Если это связано с сокращением неэффективных издержек (а как правило это именно так), то оно увеличивает доходность своей деятельности, поскольку это происходит при зафиксированной тарифной выручке на весь период тарифного регулирования. Это и есть формирование мотивации работы бизнеса.
В этом подходе есть две задачи, к решению которых в российской практике на сегодняшний день фактически не приступали. Первое – это определение перечня ключевых параметров, на основании анализа которых происходит принятие тарифного решения. Очевидно, что он будет специфичен для каждой коммунальной подотрасли. Второе и еще более сложное – выбор предприятий-аналогов. Это относительно легко было сделать в Англии ввиду ограниченного круга предприятий отрасти и их схожего масштаба, тогда как в условиях Российской Федерации с ее масштабами и многообразием предприятий это сделать будет непросто. Надо правильно ставить цели, превращать их в задачи и последовательно решать.
Предлагаемый механизм содержит в себе еще множество существенных деталей. Но вести речь о них имеет смысл уже при понимании общего вектора движения.
Предлагаемые подходы непросты, но представляются необходимыми. Важна широкая дискуссия по возможностям и ограничениям их применения.