Мы продолжаем публикацию статей победителей Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов "Эксперт ЖКХ".
Предлагаем Вашему вниманию статью генерального директора АО «Роскоммунэнерго», исполнительного директора Российской Ассоциации «Коммунальная энергетика» им. Э. Хижа, члена Совета по профессиональным квалификациям в ЖКХ Белослудцева Константина Алексеевича "Никакой экономической модели организаций коммунальной энергетики в Российской Федерации сформировать не удалось".
Статья была опубликована в журнале "ЖКХэксперт: экономика и право" №4 за 2024 год и получила ТРЕТЬЕ МЕСТО в номинации "Лучший экспертный материал по решению экономических проблем сферы ресурсоснабжения".
1. Отсутствие отрасли в законодательном поле.
Первой проблемой сферы ЖКХ можно назвать её формальное отсутствие. Законодательные и нормативные правовые акты не содержат такого единого определения, а, по сути, сфера ЖКХ разделена на жилищную и коммунальную. При этом даже эти два компонента не имеют четких границ и четкого определения.
Жилищная сфера в целом регулируется Жилищным кодексом Российской Федерации (Федеральный закон от 29.12.2004 № 188-ФЗ) и соответствующими подзаконными актами. Эта сфера наиболее полно прописана в законодательстве и границы её сформированы, хотя и не без изъянов.
Коммунальная сфера не имеет основополагающего федерального закона. Нет даже четкого определения того, где она начинается. Так в постановлении Правительства Российской Федерации (далее – ПП РФ) от 04.08.2015 № 794 во исполнение Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации» дано определение понятия «коммунальная инфраструктура», как совокупности объектов и инженерных сооружений, предназначенных для осуществления поставок товаров и оказания услуг в сферах электроснабжения, газоснабжения и (или) теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, связи до точек подключения (технологического присоединения) к объектам капитального строительства (в данном случае промышленности), однако вопрос, где начинается коммунальная инфраструктура, оставлен без ответа. Еще большую сумятицу вносит Налоговый кодекс Российской Федерации, дающий определение понятию «объекты жилищно-коммунального хозяйства», к которым относит жилой фонд, гостиницы (за исключением туристических), дома и общежития для приезжих, объекты внешнего благоустройства, искусственные сооружения, бассейны, сооружения и оборудование пляжей, а также объекты газо-, тепло- и электроснабжения населения, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, специальные машины и механизмы, складские помещения, предназначенные для технического обслуживания и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства социально-культурной сферы, физкультуры и спорта. В данном случае в состав объектов ЖКХ вошли объекты газо-, тепло- и электроснабжения населения, но куда-то пропала сфера водоснабжения и водоотведения, также нет упоминания сферы обращения с твердыми коммунальными отходами (далее ТКО), причем нет ответа на вопрос, что входит в состав даже перечисленных «объектов». Далее масла в огонь подливает Градостроительный кодекс Российской Федерации, дающий определение понятию «коммунальные зоны», как зонам размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли. Расшифровка перечисленного, к сожалению, отсутствует. Ну и в конце стоит упоминания ПП РФ № 354 от 06.05.2011, принятое во исполнение Жилищного кодекса Российской Федерации, которое дает определение двум понятиям: «коммунальные ресурсы» и «коммунальные услуги», которые ограничивают действие терминов только на случаи оказания услуг в многоквартирных домах (далее - МКД). Из прямого прочтения определений следует, что в индивидуальных жилых домах, объектах благоустройства, промышленных предприятиях и всём том, что ранее перечислялось в иных законах, коммунальные услуги не предоставляются, коммунальных ресурсов нет.
Как видно из проведенного анализа, где заканчивается коммунальная сфера еще можно понять (в точках поставки на объекты капитального строительства в промышленности, либо объекты благоустройства населения, либо МКД), а вот где она начинается – решительно непонятно.
А отсюда напрашивается вопрос: как можно управлять чем-то, не имеющим четких границ ответственности и состава объектов управления? К сожалению, это ярко видно по деятельности основного курирующего ЖКХ федерального органа исполнительной власти (далее – ФОИВ) – Минстроя России. Несмотря на полное название «Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации», в этом ФОИВ имеется один Департамент развития жилищно-коммунального хозяйства (на все направления, из которых только ресурсоснабжающих – четыре) и Департамент жилищной политики. Остальные 15 департаментов занимаются строительной отраслью и общими вопросами.
В качестве мер по организации сферы ЖКХ можно предложить:
официально признать сферу ЖКХ на законодательном уровне, создать законодательную основу для конкретизации терминологии и четкого разделения границ сферы;
в рамках совершенствования законодательства на основе Жилищного кодекса Российской Федерации создать Жилищно-коммунальный кодекс Российской Федерации, раскрывающий взаимоотношения не только в жилищном, но и в коммунальном хозяйстве, либо создать Коммунальный кодекс Российской Федерации, как основу для взаимоотношений в коммунальном хозяйстве;
воссоздать Министерство жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (ранее – Минрегион России, Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР), как орган исполнительной власти, отвечающий за развитие и эксплуатацию жилищного и коммунального хозяйства.
2. Коммунальное ресурсоснабжение на примере коммунальной энергетики.
К коммунальному комплексу должны относиться объекты и организации, обеспечивающие ресурсоснабжение по направлениям: электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, газоснабжение.
По первым двум направлениям существует неурегулированность, связанная с особенностями законодательства. До 27.07.2010 года для сферы теплоснабжения не было отдельного законодательства, и отрасль регулировалась Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее – 35-ФЗ), который являлся единым для двух отраслей. После начала действия Федерального закона № 190-ФЗ «О теплоснабжении» сферы электро- и теплоснабжения начали разделяться, что продолжается до сих пор, так как частично сфера теплоснабжения продолжает регулироваться 35-ФЗ, например, в части тепловых электростанций, работающих в режиме когенерации (далее - ТЭЦ).
Сфера коммунального теплоснабжения на протяжении десятилетий рассматривалась, как придаток к электроэнергетике страны. Это проявляется до настоящего времени, например, в отставании нормативных правовых актов отрасли от аналогичных в электроэнергетике. К примерам можно отнести тарифное регулирование, обеспечение коммерческого учета, актуализацию правил технической эксплуатации и так далее. Всюду, где имеется необходимость актуализации подходов и регламентирующих документов, представители ФОИВ ожидают подведения итогов и оценки результатов внедрения новшеств в электроэнергетике.
Следует отметить, что у сферы электроснабжения в принципе нет собственного федерального закона и она регулируется тем же 35-ФЗ, хотя предложения о разработке отдельного федерального закона «Об электроснабжении» звучали и звучат в экспертной среде со времени начала действия закона «О теплоснабжении». Задачи «большой электроэнергетики», которая, в первую очередь, и регулируется 35-ФЗ, и коммунальной электроэнергетики (электроснабжения), которая до сегодняшнего дня четко не описана, несколько различаются. Граница между двумя сферами может быть определена либо по уровню напряжения СН2 (электрические сети напряжением до 20 кВ), либо, вспомнив опыт СССР, по уровню напряжения ВН (распределительные электрические сети напряжением 110 кВ и ниже, не входящие в Единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть (далее – ЕНЭС)).
Задачей «большой энергетики», выраженной в определении ЕНЭС, является, в первую очередь, надежная, безаварийная связь энергосистем субъектов Российской Федерации, обеспечивающая устойчивое снабжение электрической энергией потребителей, функционирование оптового рынка, а также параллельную (совместную) работу российской электроэнергетической системы и электроэнергетических систем иностранных государств.
К задачам коммунальной энергетики (электроснабжения) можно отнести распределение электрической энергии между потребителями электрической энергии внутри районов (муниципалитетов) субъектов Российской Федерации, крупных городов, промышленных предприятий, обеспечение выдачи мощности ТЭЦ, находящихся в непосредственной близости (от нескольких до нескольких десятков километров) от потребителей, а также функционирование розничного рынка электроэнергии.
Регулируются обе отрасли ФОИВ Минэнерго России и отчасти Минстроем России (очень сильно отчасти). При этом в электроэнергетике (и электроснабжении, как её составной части в настоящее время) прослеживается тенденция «консолидации активов» внутри одной группы компаний под руководством ПАО «Россети» (либо АО ДРСК для Дальневосточного федерального округа). Территориальные сетевые компании муниципального уровня постепенно уничтожаются. Хотелось бы думать, что это связано со сложностью управления отраслью, сосредоточенной на регулировании деятельности «большой энергетики».
В теплоснабжении постепенно намечается аналогичная консолидация, но уже на базе «Единых теплоснабжающих организаций», которым такой статус присваивается установленным порядком (ПП РФ от 08.08.2012 № 808). В итоге должны быть получены единые организации, занимающиеся теплоснабжением на одной территории внутри одной единой системы теплоснабжения.
В настоящее время мы наблюдаем цикличные колебания управленческих решений: консолидация энергетических активов в рамках РАО «ЕЭС России», последующая фрагментация системы на части и сейчас очередной период консолидации уже на основе ПАО «Россети» (АО ДРСК для Дальневосточного федерального округа) и ЕТО. Устоявшейся государственной политики, к сожалению, пока не просматривается.
Отсюда следует закономерный вопрос – каким образом планировать долгосрочную деятельность, если между «пиками» волн изменения подходов проходит примерно 20 лет? Никакое планирование на перспективу более десятилетия в такой ситуации невозможно. Привлечение инвестиций со сроком окупаемости более 5 лет (а это практически все проекты электро- и теплоэнергетики) имеют повышенный риск изменения политики и потери собственности. И на фоне этого странно звучит информация о проработке стратегии развития до 2050 года. В столь стремительно меняющихся условиях управленческих решений такое прогнозирование теряет актуальность уже через 2-3 года.
Указанные сложности подтверждаются хронологией событий при подготовке и утверждении Энергетической стратегии России на период до 2050 года: в апреле 2022 года Президентом Российской Федерации дано поручение до 15.09.2022 разработать и принять новую энергетическую стратегию России до 2050 года; в сентябре 2022 года Министр энергетики Российской Федерации сообщил, что новая энергостратегия будет готова к середине 2023 года; в августе 2023 года он же заявил, что энергостратегия России до 2050 года будет готова к концу года; в ноябре 2023 года сообщалось, что энергостратегию могут утвердить в марте 2024 года; к марту 2024 года на главной странице сайта Минэнерго России размещена информация, что энергостратегия России до 2050 года может быть утверждена летом сего года.
В качестве мер по организации сферы коммунального хозяйства можно предложить:
в целях четкого разделения ответственности и конкретизации задач и методов их решения разработать Федеральный закон «Об электроснабжении»;
провести глубокий анализ результатов проведения реформы электроэнергетики, по результатам проведенного анализа провести синтез законодательных и нормативных решений, а также наметить пути развития сфер электроэнергетики, теплоснабжения, электроснабжения для повышения управляемости отраслей.
3. Сфера коммунальной электроэнергетики (электроснабжения) и основная проблематика деятельности организаций.
В области коммунальной электроэнергетики (электроснабжения) помимо неопределенностей, указанных ранее, имеется ряд «болевых точек», осложняющих работу организаций. Попробуем перечислить основные из них.
3.1. Уничтожение территориальных сетевых организаций муниципального уровня.
Как это уже было указано выше, сегодня идет целенаправленное уничтожение территориальных сетевых организаций (далее – ТСО) с консолидацией основных фондов таких ТСО на более высоком уровне, чаще всего путем слияния с обществами и филиалами, входящими в группу компаний под руководством ПАО «Россети» (АО ДРСК для Дальневосточного федерального округа). Происходит такое уничтожение на основании положений ПП РФ от 28.02.2015 № 184.
Необходимо вспомнить историю создания этого документа. После введения в России котловых тарифов на электроэнергию произошло скачкообразное увеличение количества ТСО. Такие ТСО формировались на основе одного-двух трансформаторов, взятых в аренду у крупной организации, с которой одновременно устанавливались договорные отношения по обслуживанию оборудования, проведению ремонтов и так далее. В итоге «на пустом месте» появлялась организация со штатом 2-3 человека (директор, бухгалтер, юрист), обладающая на праве аренды электросетевыми объектами. Данная организация получала установленным порядком тариф (по сути, являющийся совокупностью фонда оплаты труда (далее - ФОТ) директора и подчиненных, арендных платежей и плат по договорам обслуживания плюс «операционные расходы»), который «размывался» в котле. Такой подход был выгоден и владельцам ТСО (зачастую работающим в вышестоящей ТСО) и самой вышестоящей ТСО, так как договоры составлялись обоюдовыгодные. При этом в составе котлового тарифа расходы на такую сверхмалую ТСО практически не отражались. Как раз для ликвидации таких фирм-однодневок для зарабатывания денег директором и подчиненными и было выпущено ПП РФ от 28.02.2015 № 184, которое установило минимальный объем оборудования, которое требовало реальной работы от своих сотрудников. Объем такого оборудования обозначался как 10 МВА трансформаторной мощности и наличие линий электропередачи (воздушных и (или) кабельных), используемых для осуществления регулируемой деятельности в административных границах субъекта Российской Федерации, не менее 2 уровней напряжения.
Никаких разумных контраргументов к таким ограничениям не было ни у экспертного сообщества, ни у ТСО. Проблема описанных выше «кормушек» была устранена.
В 2021 году Президентом Российской Федерации было дано поручение по проведению консолидации ТСО на основе экономических показателей их работы. Из всех возможных экономических показателей работы был выбран один, и тот больше технологический – размер электрической сети и по результатам этого выбора в 2022 году утверждаются изменения к ПП РФ от 28.02.2015 № 184, устанавливающие размер ТСО, необходимый для подтверждения своего статуса. На 2024 год эти размеры составляют не менее 30 МВА трансформаторной мощности и не менее 50 км электрических сетей. Некоторые ТСО муниципального уровня уже уничтожены, однако в 2025 году предполагается ужесточение критериев по трансформаторной мощности до 150 МВА (в пять раз) и по протяженности электрической сети до 300 км (в шесть раз). Причем, трансформаторная мощность в 150 МВА – это 200-400 шт. ТП в городской застройке при малой протяженности линий электропередачи, или 600-1000 шт. ТП в сельской местности с большой протяженностью линий электропередачи. Одновременное наличие и большой трансформаторной мощности, и большой протяженности линий электропередачи не характерно для ТСО, обслуживающих один муниципалитет. Таким образом, муниципальные ТСО не смогут существовать после 2025 года, за малым исключением. Консолидация сетей в настоящее время идет либо в форме поглощения ТСО структурами ПАО «Россети» (АО «ДРСК» для Дальневосточного федерального округа), либо возрождением таких структур, как Облэнерго (в некоторых субъектах Российской Федерации такие структуры сохранились до сегодняшнего дня, и на их базе происходит объединение).
В итоге муниципальные органы самоуправления, а иногда и органы власти субъектов Российской Федерации, теряют влияние на развитие и регулирование деятельности ТСО в границах своего муниципалитета либо региона. При этом ответственность за надежное и качественное электроснабжение потребителей, в том числе за серьезные аварии, приводящие к обесточиванию предприятий и населения, остается на органах власти и персонально губернаторах субъекта Российской Федерации. Почему сложившаяся ситуация не вызывает заинтересованности со стороны губернаторов – остается загадкой.
Основанием для процесса консолидации ТСО заявляется повышение надежности и качества электроснабжения, однако подавляющее количество крупных аварийных отключений потребителей никак не связано с деятельностью муниципальных ТСО (в основном эксплуатирующих сети номинальным напряжением до 10 кВ). Такие аварии происходят в основном из-за выхода из работы крупных питающих центров (ПС и ЛЭП 110 кВ и выше). Локальные аварийные ситуации в сетях напряжением НН (0,38 кВ трехфазного напряжения) и СН2 (6-10 (20) кВ трехфазного напряжения) устраняются в сроки, регламентированные ПП РФ от 27.12.2004 № 861 (ранее категории надежности были установлены ПУЭ, однако в 2018 году они были закреплены на уровне постановления Правительства). Таким образом, что подтверждается статистическими данными, ликвидация муниципальных ТСО не оказывает значительного воздействия на надежность электроснабжения потребителей.
Что касается качества электроснабжения, то основным показателем является уровень напряжения в наиболее электрически удаленной точке линий электропередачи. Для уровня напряжения СН2 и выше такая проблема не характерна, так как сети спроектированы с учетом условий их работы, в том числе по критерию допустимого падения напряжения. Для сетей номинального напряжения НН, особенно в удаленной сельской местности, либо в СНТ и ОНТ, проблема действительно существует и связана не с формой собственности электрической сети, а с протяженностью линий электропередачи НН, которые достраиваются и расширяются достаточно произвольно, а линии, построенные 30-40 лет назад, попросту не рассчитаны на современные нагрузки. Проблема характерна как для муниципальных ТСО, так и для крупнейших субъектов электроэнергетики, таких как ДЗО и филиалы ПАО «Россети» и АО «ДРСК». Задача обеспечения качественного электроснабжения постепенно выполняется, для контроля со стороны государства предусмотрена обязательная сертификация (ПП РФ от 23.12.2021 № 2425) продукции «1.1. Электрическая энергия в электрических сетях общего назначения переменного трехфазного и однофазного тока частотой 50 Гц». Сертификация является обязательной, расходы на проведение сертификации должны учитываться при тарифном регулировании в составе НВВ ТСО.
На основании изложенного можно сделать несколько выводов. Возрождение структур Облэнерго в принципе является правильным направлением консолидации электрической сети регионов, однако она лишает управленческих механизмов муниципальные органы самоуправления, не снимая с них ответственность за электроснабжение. Передача управляющих решений на уровень Москвы, что происходит в случае поглощения муниципальных электрических сетей филиалами ПАО «Россети» либо АО «ДРСК», лишает управленческих механизмов уже региональные органы исполнительной власти, за исключением решений Штабов по обеспечению безопасности электроснабжения (в соответствии с ПП РФ от 16.02.2008 № 86), которые являются постоянно действующими коллегиальными координационными органами, создаются и функционируют при высшем исполнительном органе субъекта Российской Федерации. Достаточно ли таких штабов для управления отраслью в регионе – вопрос открытый.
В качестве мер по организации сферы коммунальной электроэнергетики (электроснабжения) можно предложить:
остановить процесс уничтожения организаций коммунальной электроэнергетики (электроснабжения), отменив норму ПП РФ от 28.02.2015 № 184, связанную с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2025 год и последующие расчетные периоды регулирования;
консолидацию ТСО производить в форме восстановления организаций Облэнерго (региональный уровень управления, сняв ответственность за электроснабжение с органов местного самоуправления (далее – ОМС) в случае отсутствия ТСО муниципального уровня подчинения) на основе экономических и надежностных показателей, таких как утверждение и исполнение инвестиционных программ (для этого необходимо изменить систему тарифообразования), безубыточность организаций (также с учетом изменения подходов к тарифообразованию), количество технологических нарушений, приводящих к перебоям электроснабжения потребителей сверх установленных показателей, соответствующих категории надежности электроснабжения (ПП РФ от 27.12.2004 № 861) с учетом места повреждения и обстоятельств, приводящих к сверхнормативным срокам восстановления электроснабжения;
в субъектах Российской Федерации, в которых структуры Облэнерго были ликвидированы, на базе крупнейших государственных и(или) муниципальных ТСО региона сформировать государственные предприятия Облэнерго, передав в оперативное управление таких организаций муниципальную и региональную собственность (распределительные электрические сети);
безхозяйные сети, которые остаются в субъектах Российской Федерации, легализовать на муниципальном, либо региональном уровне и передать в ведение Облэнерго.
3.2. Перекрестное субсидирование в электроэнергетике, розничный рынок электроэнергии при отсутствии рынка.
В настоящее время очень модно обсуждать проблему перекрестного субсидирования в сфере электроснабжения. Последними веяниями в данном направлении являются предложения по введению нового вида деятельности – майнинга криптовалют с легализацией на всех уровнях управления государством, а также введение механизмов ограничения перекрестного субсидирования при тарифном регулировании и введение тарифов, дифференцированных по объемам потребления электрической энергии (мощности).
Действительно для отдельных субъектов Российской Федерации проблема майнинга является крайне серьезной. Действия ФОИВ в данном направлении можно только приветствовать, если предлагаемая дифференциация (ранее и до настоящего времени в отдельных субъектах Российской Федерации носила наименование «социальной нормы потребления электроэнергии» и была воспринята крайне отрицательно) будет укладываться в типовые профили нагрузок домовладений, например, из расчета 15 кВт присоединенной нагрузки одного домовладения и использование для расчета 4000-4500 часов использования максимальной нагрузки в год (5000-5625 кВт·ч в месяц). Например, в Кемеровской области введены «диапазоны потребления», самый дешевый по стоимости составляет потребление до 15 260 кВт·ч в месяц. Однако есть и противоположный пример – Красноярский край устанавливает социальную норму в 75 кВт·ч на человека в месяц, но не менее 110 кВт·ч на абонента в месяц при разнице в стоимости электроэнергии сверх нормы – на 60%. Ростовская область установила социальную норму в 96 кВт·ч в месяц для одиноко проживающего гражданина и сложный многопараметровый расчет для второго и последующих проживающих граждан при разнице в стоимости электроэнергии 40%. Очевидно, что исполнение диапазона потребления, установленного в Кемеровской области, хватит для подавляющего большинства домовладений и квартир, а вот социальные нормы, применяемые в Красноярском крае и Ростовской области в настоящее время, выполнить практически невозможно, так как по данным Росстата средний размер домохозяйства в России составляет 2,5 человека, а средний уровень потребления энергии — 220 кВт·ч в месяц, что выше установленных «социальных» норм. Среднее потребление электроэнергии и на человека, и на домохозяйство и т.д. существенно отличается в разных регионах по объективным причинам, поэтому представляется целесообразным разработка и утверждение единой методики дифференциации тарифов на основе реальных региональных параметров на федеральном уровне.
При рассмотрении путей решения перекрестного субсидирования упускается из виду один момент, а именно: почти вся электроэнергия, вырабатываемая электростанциями России, проходит через оптовый рынок электрической энергии и мощности. Рынок электрической энергии и мощности в силу специфики своей работы тесно связан с рынком тепловой энергии. Реформирование электроэнергетики проводилось без учета состояния и проблем теплоснабжения потребителей. Действующие модели ценообразования в электроэнергетике и в теплоснабжении не учитывают одновременное производство тепловой и электрической энергии, не учитывают тот факт, что широкий круг потребителей: население, организации жилищно-коммунального комплекса и многие другие являются «базовыми потребителями» тепловых электростанций, работающих в режиме когенерации. Законодательный запрет на поставку электроэнергии на розничные рынки электроэнергии производителями электроэнергии мощностью более 25 МВт привел к ликвидации конкурентных преимуществ ТЭЦ.
Новым Федеральным законом от 26.02.2024 № 34-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон «О теплоснабжении», в том числе исключающие обязанность установления тарифов на отпущенную тепловую энергию «в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов». Данное положение закона является попыткой обеспечения рентабельности ТЭЦ в режиме когенерации. Однако, как это часто бывает, ищут не там, где потеряли, а там, где светлее (проще на данную минуту).
Под преимуществом ТЭЦ, в первую очередь, понимается расположение электростанций вблизи потребителя. Даже крупные ТЭЦ выдают электрическую мощность и производят электроэнергию вблизи своего «базового потребителя», и передача электроэнергии на большие расстояния через ЕНЭС фактически не осуществляется. Тем не менее, подавляющее большинство ТЭЦ вынуждены конкурировать с крупными конденсационными станциями Сибири, а также ГЭС и АЭС, расположенными в сотнях, а иногда и в тысячах километров от потребителя, при этом в конечную стоимость электроэнергии всех электростанций входит стоимость транспортировки через ЕНЭС.
Имеется перекрестное субсидирование крупных, высокоэффективных и удаленных от потребителя электростанций за счет ТЭЦ, расположенных в непосредственной близости от потребителя.
Структура производства электроэнергии в России (по данным Информационного обзора АО «СО ЕЭС» за сентябрь 2022 года, более поздние обзоры не публиковались) по типам станций за 2022 год выглядит следующим образом: основной объём (61%) производится на тепловых станциях (как работающих в режиме когенерации, так и конденсационных); на АЭС вырабатывается 20,1% электроэнергии, на ГЭС — 18,2%; и менее 1% приходится на станции альтернативного типа. Пропорции между ГЭС и АЭС в разные годы отличаются, однако уровень выработки на тепловых электростанциях сохраняется в диапазоне 60-67%.
Также показательна структура установленной мощности тепловых электростанций ЕЭС России по типам генерирующего оборудования, представленная на рис. 1.
Рис. 1. Светокопия страницы отчета «Информационный обзор «Единая энергетическая система России: промежуточные итоги» (оперативные данные) Сентябрь 2022 года»
Из перечисленных на Рис. 1 долей на ТЭЦ приходятся как минимум статьи ТЭЦ, ПГУ, ГТУ. Итого на долю собственно ТЭЦ (теплофикационных блоков) приходится от 34,9%, на ПГУ и ГТУ еще 21% установленной мощности тепловых электростанций. Состав статьи Энергоблоки не раскрыт, какое оборудование понималось под энергоблоками в отчете не вполне ясно. Это могут быть блок-ТЭЦ предприятий, а могут быть и блочные системы конденсационной выработки или ПГУ и ГТУ. Однако можно с уверенностью сказать, что как минимум 55% тепловых электростанций России можно отнести к ТЭЦ.
Обобщая полученную информацию, можно сделать вывод о том, что как минимум 30% всей электроэнергии в России вырабатывается по когенерационному циклу (на самом деле больше). Если весь этот объем электроэнергии, пользуясь физикой процесса передачи электрической энергии и логикой, исключить из ОРЭМ и дать возможность реализации электроэнергии на розничном рынке электроэнергии, то часть перекрестного субсидирования крупных электростанций уйдет в прошлое. Это приведет к некоторой коррекции стоимости получения субъектами Российской Федерации с оптового рынка электроэнергии от крупных электростанций (ГРЭС, ГЭС, АЭС), при этом электроэнергия, получаемая в режиме когенерации, не будет содержать стоимостную составляющую, обусловленную в настоящее время учетом потерь на передачу электроэнергии через сети ЕНЭС, а также стоимость работы ОРЭМ. Тогда «базовый потребитель» будет получать экономически обоснованную стоимость электроэнергии от ТЭЦ, а промышленность, потребляющая большие объемы электроэнергии, вырабатываемые на крупных электростанциях за сотни и тысячи километров от них, оплачивать ОРЭМ, стоимость передачи от этих электростанций и формируемую ОРЭМ стоимость электроэнергии.
Так как на ОРЭМ существует принцип «замыкающего ценообразования», при котором цена оптового рынка на электроэнергию (мощность) определяется на уровне наиболее высокой предложенной цены востребованной электроэнергии, он приводит к тому, что электроэнергия, производимая ГЭС и АЭС, на оптовом рынке, имеет ту же цену, что и электроэнергия, производимая ТЭЦ, и значительно завышается относительно ее себестоимости. В случае выхода ТЭЦ с ОРЭМ изменится и «замыкающая цена», однако поднимется удельная стоимость операций на самом ОРЭМ, и удельная стоимость передачи электрической энергии по сетям высокого и сверхвысокого напряжения (абсолютные величины стоимости не изменится, но снизятся заявленные объемы передачи в связи с выходом объемов ТЭЦ, то есть снизится делитель).
Сейчас ТЭЦ являются замыкающими звеньями при ценообразовании на оптовом рынке: ГЭС и АЭС получают от такой торговли существенную прибыль, вся их электроэнергия востребована, а ТЭЦ, в лучшем случае, на уровне себестоимости. В итоге ТЭЦ, предназначенные для комплексного энергоснабжения (тепловой и электрической энергией) потребителей, расположенных в зоне их деятельности, являющиеся наиболее выгодным производителем в режиме когенерации с точки зрения топливоиспользования, превратились в неконкурентные субъекты энергетики и по теплу, и по электроэнергии.
Следует дополнительно отметить факт того, что для потребителей стоимость электроэнергии оптового рынка сегодня повышается за счет услуг по передаче электроэнергии по сетям ЕНЭС: за эти услуги платит не продавец-производитель, которому нужно доставить свой товар покупателю, а сам потребитель, что приводит к абсурдной ситуации: стоимость услуг по передаче электроэнергии, выработанной на ТЭЦ в его регионе и по передаче электроэнергии, выработанной за тысячи километров, для потребителя одинакова.
В качестве мер по снижению перекрестного субсидирования крупных электростанций, приведения ситуации к физическим реалиям и возвращению ТЭЦ в область экономической окупаемости, а также более реальной оценки перекрестного субсидирования населения, можно сделать следующие предложения:
формирование цен оптового рынка электроэнергии осуществлять не по принятым в настоящее время ценовым зонам, а по региональному принципу (исходя из групп точек поставки электроэнергии в региональные питающие центры) с учетом участия генерирующих компаний в оплате передачи электроэнергии, поставляемой ими через единую национальную электрическую сеть (ЕНЭС);
разрешить тепловым электрическим станциям заключение прямых договоров на поставку электрической энергии с потребителями и сбытовыми организациями регионов, в которых они расположены (без участия федерального оптового рынка электроэнергии), без включения в стоимость электроэнергии затрат на передачу электроэнергии по сетям ЕНЭС и операционных расходов ОРЭМ;
ввести понятие «базовый потребитель» для ТЭЦ, включая население: «потребляющий электрическую и тепловую энергию одновременно в течение календарного периода в объеме, обеспечивающем оптимальные когенерационные режимы тепловых электростанций». Установить, что стоимость тепловой и электрической энергии для базовых потребителей определяется исходя из экономических показателей тепловой станции, работающей в оптимальном когенерационном режиме;
определить порядок использования (оплаты) электросетевого резерва мощности с отдельным учетом резерва, необходимого для безопасного функционирования электроустановок потребителей и обеспечения безаварийности непрерывных технологических циклов в промышленности.
1.1. Тарифообразование и его связь с уровнем оплаты труда работников сферы электроснабжения.
На сегодняшний день заработная плата в области ЖКХ находится на экономически непривлекательном для работников уровне. Электроснабжение в принципе находится на вполне достойном уровне на фоне остальных сфер ЖКХ, но даже в нем показатели примерно соответствуют среднему уровню оплаты труда в целом по всем видам деятельности. Например, в 2022 году по данным Росстата по виду деятельности «Передача электроэнергии и технологическое присоединение к распределительным электросетям» (для государственной и муниципальной собственности) среднемесячная номинальная начисленная заработная плата (без вычета НДФЛ) в целом по стране составляла 67 617,4 рублей (рис. 2). При этом аналогичный показатель по всем видам деятельности в России составил 65 338 рублей.
Рис. 2. Гистограмма среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников по виду деятельности: Передача электроэнергии и технологическое присоединение к распределительным электросетям
Тарифообразование в сфере коммунальной электроэнергетики (электроснабжения) исторически сложилось по принципу «инфляция-минус», то есть ежегодно индексация тарифов производится ниже уровня инфляции, обычно на величину около 1%. Действует тарифообразование на основе предельных минимальных и максимальных уровней тарифов на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей. Существует перекрестное субсидирование населения, заключающееся в том, что для предприятий тариф на электроэнергию превышает тариф для населения, иногда значительно. При этом Правительством установлена предельная величина перекрестного субсидирования, учитываемая в ценах (тарифах) на услуги по передаче электрической энергии для потребителей, не относящихся к населению или приравненным к нему категориям потребителей (Приложение № 6 к ПП РФ от 29.11.2011 № 1178). То есть предел перекрестного субсидирования также ограничен.
Таким образом индексацию заработной платы организациям требуется проводить на уровень инфляции, либо опережающими темпами (в том числе за счет надбавок за выслугу лет). В противном случае привлечение новых кадров и компенсация потери кадров при выходе на пенсию будет фактически невозможной. При увеличении фонда оплаты труда при реальном падении необходимой валовой выручки за счет инфляции складывается ситуация, когда на иные статьи расходов финансовых средств просто не хватает.
Фактические затраты ТСО органами власти, отвечающими за установление тарифов на электрическую энергию, игнорируются. Наличие предельных тарифов и предельных величин перекрестного субсидирования сводит процесс тарифообразования к простой задаче «подгонки результата под заранее известный ответ», то есть подгонки тарифной заявки ТСО под заданный показатель роста тарифа. Как именно будут распределены затраты внутри НВВ не интересует регулятора: ТСО хочет выполнить отраслевое тарифное соглашение в части ФОТ? Не проблема! В таком случае ТСО должна снизить другие статьи расходов, например, затраты на ремонт электрической сети, либо (!!!) амортизацию основных фондов, либо еще что-то, но суммарный объем НВВ должен быть таким, какой укажет регулятор и который базируется на установленных предельных показателях. Снижать затраты, не относящиеся к ФОТ, до бесконечности невозможно. В итоге реальная заработная плата работников отрасли не повышается, привлекательность отрасли для молодежи не высока, поколение работников, еще помнящих кризисные годы конца 20 – начала 21 века, постепенно уходит на пенсию (а именно на труде этих работников ТСО существовали последние десятилетия, так как именно эти работники менее остальных подвержены «перетеканию» в другие отрасли народного хозяйства за счет крайне консервативного отношения к труду).
Обобщая написанное, можно сделать вывод о том, что никакой экономической модели организаций коммунальной электроэнергетики (электроснабжения) в Российской Федерации не удалось сформировать. Жесткое тарифное регулирование, основанное на принципе «инфляция-минус», привело к сверхнормативному износу основных фондов, включая сами сети электроснабжения. Игнорирование регулирующими органами, а точнее положения нормативных правовых актов, требующие от регулирующих органов игнорировать финансовые потребности предприятий отрасли, усугубляет ситуацию со старением оборудования коммунальных электрических сетей (сетей электроснабжения, распределительных электрических сетей).
В качестве мер по оздоровлению экономики ресурсоснабжающих организаций сферы коммунальной электроэнергетики (электроснабжения) можно предложить:
отмену предельных минимальных и максимальных уровней тарифов на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей;
пересмотр подходов к перекрестному субсидированию тарифов между промышленностью и населением, включая приравненных к нему категорий потребителей в части единообразия подходов к такому субсидированию (требуется проработка подходов);
формирование экономики организаций коммунальной электроэнергетики (электроснабжения) на основе объективных показателей затрат таких организаций, включая ФОТ, основанный на отраслевых тарифных соглашениях и нормативной численности персонала (императивно, без словоформ «с учетом фактического...»);
возврат к утверждению на государственном уровне нормативов технологических потерь (технологического расхода) электроэнергии при её передаче по электрическим сетям, включая независимую экспертизу таких нормативов;
переработку подходов к финансовой доступности электроснабжения для населения и приравненных к нему категорий потребителей, особый упор сделав на поддержку домохозяйств с низкими совокупными доходами через механизмы целевого субсидирования наравне с перекрестным субсидированием потребителей «население» промышленными предприятиями (развить и углубить существующие подходы; на основе существующих баз данных ФНС, ПФР (а также других пенсионных организаций) и других органов управления и власти в автоматическом режиме обеспечить выделение таких субсидий без необходимости предоставления справок, информация которых и так имеется в указанных базах данных);
установление единого подхода в дифференциации тарифов на электрическую энергию с целью вывода из «серой зоны» майнинга криптовалют и других энергоемких потребителей, не оформивших должным образом свою деятельность, отличную от проживания в домовладении.
1.1. Энергосбытовая деятельность, как отдельный вид конкурентной деятельности.
Основным принципом реформирования электроэнергетики было разделение предприятий по видам деятельности: конкурентные – производство и сбыт электроэнергии и естественно-монопольные – передача электроэнергии и диспетчерское управление.
На базе предприятий с конкурентными видами деятельности планировалось сформировать рынки электроэнергии: производители будут конкурировать между собой при поставке электроэнергии на оптовом рынке, а сбытовые организации конкурировать между собой при продаже электроэнергии конечным потребителям на розничных рынках.
Приходится признать, что в итоге конкуренция между энергосбытовыми организациями не произошла. Для создания энергосбытовых организаций и на основании положений законодательства о запрете совмещения видов деятельности по передаче электроэнергии и сбыту электроэнергии у ТСО из структур сетевых организаций выделены в отдельные общества подразделения энергосбыта. Самостоятельные организации начали свою деятельность по сбору денежных средств с потребителя и, по идее, должны были большую часть собранного передавать в ТСО. Информация о потреблении электроэнергии практически никогда не совпадала и не совпадает у энергосбыта и ТСО. Начались регулярные суды между сбытами и ТСО. Количество судебных дел по данному вопросу просто огромно. Практически по каждому месяцу любого периода регулирования организации судятся по объемам потребления. Кроме того, зачастую появляется информация о мошеннических схемах, подразумевающих сбор денег с потребителя и последующее банкротство (искусственное, а, по сути, подпадающее под действие Уголовного кодекса).
В попытке исправления складывающейся ситуации было введено понятие Гарантирующего поставщика (ГП), который должен заниматься деятельностью «по умолчанию». Такая структура привела к тому, что доля участия ГП в общем рынке электроэнергии по субъектам Российской Федерации доходит до 70%. О какой конкуренции в таком случае может идти речь – решительно непонятно.
Мало того, к настоящему времени ГП, выбранные на «конкурсной» основе, также стали проходить процедуру банкротства. Ситуация дошла до того, что на сегодняшний день ФАС России предлагает разрешить включать в сетевые тарифы долги обанкротившихся гарантирующих поставщиков энергии (решение еще не принято). То есть добросовестным потребителям предлагается повторно на солидарной основе оплатить электроэнергию еще раз. ТСО не получили денежные средства от обанкротившихся энергосбытов (в том числе ГП), куда делись деньги, собранные энергосбытами выяснить не представляется возможным (по сути, деньги украдены), с потребителя еще раз предлагается собрать деньги за полученную и, главное, оплаченную электроэнергию. Оценка ущерба доходит до 20 млрд руб. по накопившимся долгам. Почему добросовестный потребитель должен оплатить эту сумму повторно – вопрос без ответа.
В итоге получается следующее. Конкурентной среды в области сбыта электрической энергии не сформировалось, конкурентных преимуществ у энергосбытовых организаций не просматривается. Гарантирующие поставщики занимают большую часть розничного рынка электроэнергии, то есть еще раз подтверждается тезис о неконкурентной среде работы таких организаций. Статус ГП не является защитой от банкротства таких организаций. В арбитражных судах постоянно рассматриваются дела по согласованию объемов потребления электроэнергии потребителями, в которых ТСО оспаривают у энергосбытов объемы переданной электроэнергии. У энергосбытов в целом и ГП в частности отсутствует ответственность за подтвержденные объемы потребления, что и приводит к указанным судебным разбирательствам. Вся разница между собранной денежной массой, переведенной в кВт·ч (по тарифу), и поступлением электроэнергии в сеть ТСО (по приборам учета) относится на «потери электрической энергии», даже те объемы, которые просто не оплачены потребителем.
В итоге можно сделать единственный верный вывод: существование энергосбытов (и ГП как частный случай) не имеет практического смысла, не создает конкурентной среды (а именно этим мотивировалась необходимость их создания), создает почву для разногласий на розничном рынке электроэнергии, являясь «денежной прокладкой» между ТСО и потребителем. А значит реформа электроэнергетики в данном случае зашла не туда и ситуацию требуется изменить, скорректировав подходы к деятельности.
В качестве мер по оздоровлению экономики ресурсоснабжающих организаций сферы коммунальной электроэнергетики (электроснабжения) можно предложить:
снять запрет на совмещение деятельности по передаче (распределению) электроэнергии и деятельности по сбыту электрической энергии на розничном рынке;
на базе действующих ТСО создать (а по сути, вернуть обратно) подразделения, отвечающие за сбыт электрической энергии;
при условии создания энергосбытовых подразделений в ТСО передать обязательства энергосбытовых организаций в такие ТСО.
