Мы продолжаем публикацию статей победителей Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов "Эксперт ЖКХ".
Предлагаем Вашему вниманию статью профессора РАНХиГС, доктора экономических наук Блеха Евгения Михайловича "Принципиальные подходы и пути решения актуальных проблем ЖКХ".
Статья была опубликована в журнале "ЖКХэксперт: экономика и право" №3 за 2024 год и заняла ВТОРОЕ МЕСТО в номинации "Лучший экспертный материал по решению экономических проблем сферы ресурсоснабжения".
Случившийся в начале 2024 года в подмосковном Климовске коммунальный коллапс, когда тысячи людей остались без отопления в сильные морозы, послужил своеобразным триггером привлечения серьезного внимания всех ветвей федеральной власти к проблемам жилищно-коммунального хозяйства. Об этом, в первую очередь, свидетельствует создание рабочей группы под председательством заместителя Председателя Государственной Думы А.В. Гордеева для рассмотрения и анализа накопившихся проблем в этой ведущей в социально-экономическом плане отрасли народного хозяйства.
Учитывая, что первопричиной самого создания рабочей группы послужила ситуация в системах теплоснабжения, вполне очевидно, что начали с анализа ситуации в этой сфере. Заместитель Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства А.В. Ересько на заседании рабочей группы 01.02.2024 представил краткий обзор ситуации и сформулировал ряд предложений. Он констатировал:
1. Сфера коммунального хозяйства России формировалась в эпоху развития индустриализации, поэтому, в том числе и из-за сурового российского климата, была принята система централизованных источников теплоснабжения, прежде всего.
2. Большое количество источников теплоснабжения находится на территории предприятий, заводов, и они, помимо обеспечения теплоснабжением и горячим водоснабжением самих предприятий, в том числе занимаются обеспечением, поставкой ресурса и муниципальным образованиям.
3. В стране порядка 74 тысяч источников теплоснабжения, порядка 8 тысяч теплоснабжающих организаций, а всего ресурсоснабжающих организаций порядка 13 тысяч.
4. Коммунальное хозяйство состоит из почти 950 тысяч километров сетей, в том числе 575 тысяч километров сетей водоснабжения, 200 тысяч километров сетей водоотведения и 168 тысяч километров сетей теплоснабжения.
5. На начало 2024 г. требуют замены 42 % сетей теплоснабжения, 30 % сетей водоснабжения, 46,6 % сетей водоотведения.
По данным Минстроя России, за период с 1 января по 31 декабря 2023 года произошло 6482 происшествия на объектах жилищно-коммунального хозяйства. В предыдущем году их было 6491. То есть примерно на том же самом уровне. Но при всём при этом увеличилось количество аварий в сфере теплоснабжения: их произошло 507 по сравнению с 394 авариями в прошлом году за аналогичный период.
Безусловно, корни сложившейся ситуации кроются в хроническом недоремонте, который воистину является символом всего жилищно-коммунального хозяйства. Учитывая средний срок службы отдельных конструкций и оборудования кирпичных, панельных и блочных жилых зданий, их необходимо ставить на капитальный ремонт через 20 – 25 лет, а фактически их ремонтирую через 40 – 60 лет. Срок эксплуатации трубы - 25 лет, то есть в год надо менять 4% всех сетей, однако, в теплоснабжении сейчас заменяется только 2%, в водоснабжении – 1.1-1.5%, а в канализации и вовсе – 0.4%. Причем качество ремонтов, материалов и оборудования – отдельная серьезная проблема.
По моему глубокому убеждению, недоремонт – это следствие ошибочной жилищной политики. Экстенсивный путь решения жилищной проблемы преимущественно за счет нового строительства себя исчерпал уже к середине 80-х годов. Еще тогда надо было переходить на интенсивный путь развития жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры за счет резкого увеличения масштабов капитального ремонта и замены изношенных сетей.
Возрастание значимости жилищного хозяйства и всей коммунальной инфраструктуры обусловлено воздействием объективных факторов. Даже при рекордном объеме жилищного строительства в 2023 г. – 110 млн кв.м. это чуть выше 2,5 % от существующего фонда, стоимость которого составляет порядка 18 % стоимости основных фондов страны. Значительные масштабы жилищного фонда (более 4,0 млрд кв. м) требуют все возрастающих ресурсов на его простое воспроизводство – капитальный и текущий ремонты, обслуживание и содержание. Повышение капитальности и сроков службы зданий вызывают необходимость многократных работ по устранению физического износа.
Между тем, жилищное хозяйство и вся коммунальная инфраструктура обеспечения населения теплом, водой и пр. рассматривалась и рассматривается как нечто вторичное по сравнению со строительством и финансируется по остаточному принципу. В результате во всей цепи воспроизводства ЖКХ на второй план отодвигается конечный результат – обеспечение комфортных условий проживания, которые зависят именно от последней стадии воспроизводства – эксплуатации.
Необходимо осознать, что развитие ЖКХ (основной отрасли непроизводственной сферы) должно носить опережающий характер по сравнению со строительством жилых зданий. Отставание в капитальном ремонте и обновлении коммунальной инфраструктуры приводит к росту ветхого и аварийного фонда. Не случайно мы ежегодно подводим итоги «стихийного бедствия» – осенне-зимнего периода.
На проблемы и ошибки советского периода развития ЖКХ наложились и ошибки последних 30 лет. В первую очередь это относится к приватизации квартир, идеологом которой является выдающийся ученый (и первый мэр Москвы) – Г.Х. Попов. Он первым обосновал необходимость передачи квартир в собственность граждан, но предлагал это сделать на платной основе. К сожалению, был реализован вариант бесплатной передачи на добровольной основе. Было это сделано без достаточной проработки ряда существенных моментов. В частности, упустили такой «пустяк» – жилой дом состоит не только из жилых комнат, но также из помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании (чердаки, подвалы, лестничные клетки).
В результате начались бесконечные поиски решения проблемы эксплуатации и обслуживания общего имущества многоквартирных домов (МКД), в котором собственники квартир никак не могут (а порой и не хотят) понять, почему они несут некую долевую ответственность за весь дом, хотя в документе о приватизации об этом ничего не сказано. Другое дело, когда сегодня они покупают квартиру и получают документ, регламентирующий их обязанность нести бремя содержания общего имущества.
Понятно, что отыграть назад приватизацию жилья не получится и не стоит даже обсуждать это вариант. Другое дело попытаться внести некоторые коррективы, не затрагивая основные принципы. Не претендуя на истину в последней инстанции, можно рассмотреть вариант передачи МКД (как совокупность нежилых помещений и всех конструктивных элементов и внеквартирных систем инженерного оборудования) в муниципальную собственность. В этой схеме для собственников квартир ничего не меняется (они должны нести в полном объеме бремя расходов на содержание квартиры и часть расходов на общедомовые нужды), а муниципалитет как единственный собственник становится заказчиком всех работ по ремонту, обслуживанию МКД в целом. Он будет обосновывать стоимость эксплуатации, выбирать управляющие организации (УО), подрядные организации, заключать договора с ресурсоснабжающими организациями (РСО) и т.д. Понятно, что это пока голая схема, требующая детальной правовой проработки.
Не менее важным, а возможно и более существенным является проблема приватизации сетей и предприятий коммунального хозяйства. Безусловно, можно привести множество положительных примеров очень эффективных действий РСО на основе функционирования концессионных соглашений, но, на мой взгляд, должен быть просчитан и альтернативный вариант национализации (с компенсацией всех понесенных расходов).
Представляется, что постепенно начинает складываться мнение, что сложившаяся в ЖКХ ситуация требует системных мер реагирования. На уже упомянутом заседании рабочей группы ее председатель задал вполне резонные вопросы: «Кто руководит этой сферой? На уровне Правительства Российской Федерации есть большой вопрос, кто вообще за это отвечает комплексно. Идут, я знаю, и споры между министерствами, кто отвечает за котельные, кто отвечает за трубы, кто вообще отвечает за работу муниципального уровня, ну, и так далее. Надо разобраться и предложить правительству всё-таки сделать распределение полномочий таким образом, чтобы было понятно в конечном итоге, кто главный в Правительстве, ответственный за комплексное функционирование сферы ЖКХ».
На этот достаточно ясный пассаж последовала мгновенная реакция. «За последние 20 лет так и не появился ответственный за развитие отрасли. Формально за коммунальное хозяйство отвечает Департамент развития ЖКХ Минстроя России, но его ресурсы ограничены, а значительная часть полномочий относится к другим ведомствам — Минэнерго России и региональным и муниципальным властям. В результате регулирование превращается в формальность: тарифы индексируются на уровень прогнозной инфляции, а готовность к отопительному сезону определяется по паспортам готовности.
Возможно, нынешняя зима станет катализатором для изменений в секторе, включая создание отдельного министерства, ответственного за развитие ЖКХ, модернизацию системы установления тарифов и изменение схемы финансирования — чтобы не все инвестиции шли за счет средств предприятий ЖКХ».
Полностью разделяю данную точку зрения. ЖКХ – крупная и весьма специфическая отрасль, требующая играть самостоятельную роль, а не быть неким малозначительным довеском при решении государственных проблем развития жилищной сферы. Представляется целесообразным федеральным органам законодательной и исполнительной власти провести мягкий ребрендинг (заменить аббревиатуру ЖКХ – жилищно-коммунальное хозяйство на ГХ – городское хозяйство) и рассмотреть возможность создания министерства с условным названием «Министерство городского хозяйства России», в составе которого желательно иметь три основных блока: стратегического развития и кадрового обеспечения; нормативно-правового регулирования жилищной сферы и управления МКД; нормативно-правового регулирования коммунальной инфраструктуры и РСО.
Прекрасно понимаю, насколько трудно в нынешних реальных экономических условиях принять непростое решение о создании нового федерального органа управления, поэтому возможен запасной вариант – создание при Минстрое России автономного Комитета ГХ. Такая практика была в СССР. При Госстрое СССР был автономный и практически независимый Комитет по гражданскому строительству (Госгражданстрой), который ведал всеми вопросами гражданского строительства.
Ситуационный анализ сложившегося состояния жилищно-коммунальной сферы позволяет сделать вывод о необходимости на основе системного подхода уточнить и выделить актуальные цели, приоритеты и механизмы реализации государственной политики в сфере ЖКХ.
Представляется необходимым подготовить полноценную государственную программу из двух частей: тактические задачи (ближайшие 2 – 3 года) и стратегические задачи с горизонтом планирования 5 – 10 лет, в которой учесть следующие принципиальные моменты.
В капитальном ремонте нуждаются не столько крыши и трубы, сколько жилищное и тарифное регулирование, структура отраслевых отношений и система ответственности публичной власти на всех уровнях. Необходимо закрепить в едином концептуальном законодательном акте общие непротиворечивые принципы сбалансированного взаимодействия всех субъектов жилищного права (собственников, органов местного самоуправления, управляющих жилищных компаний, подрядных и ресурсоснабжающих организаций). Иными словами – устранить противоречия и несоответствия норм жилищного, гражданского, регистрационного и налогового законодательства.
Настало время сформировать отвечающую современным вызовам Концепцию реформирования жилищного хозяйства, основанную на институте саморегулируемого профессионального управления недвижимостью, цель которой реализация не абстрактного (восходящего к временам советской власти) принципа «обеспечения комфортных и безопасных условий проживания», а повышение конкретных стоимостных показателей, в том числе: рыночной стоимости объектов жилой недвижимости муниципальных образований, являющихся инструментом их имущественной капитализации. Особого внимания требуют механизмы, обеспечивающие создание конкурентной среды на муниципальном уровне и снятие ограничительных барьеров в работе малых и средних предприятий в сфере ЖКХ. Этому будет способствовать формирование единых объектов жилой недвижимости. Наряду с этим, неизбежно предстоит разработать Концепцию налогообложения жилой недвижимости, которая должна стимулировать проведение энергоэффективного капитального ремонта.
В государственной программе следует выделить проблему дефицита квалифицированных работников всех уровней – от слесаря до руководителя предприятия (организации). Благодаря непродуманным действиям в начале в начале 90-х годов была фактически разрушена цельная непрерывная система подготовки и переподготовки кадров для сферы ЖКХ. Более того, разрушена вся система научного обеспечения, и ее воссоздание должно стать одной из приоритетных задач, если ставится вопрос о коренном реформировании ЖКХ.
Необходимо четко осознать, что вывести нынешнее ЖКХ из весьма незавидного положения, в котором оно оказалось в силу совокупности субъективных и объективных причин, путем только увеличения бюджетного финансирования просто невозможно. Необходима серьезная и долговременная опережающая работа по созданию современной образовательной и научной инфраструктуры.