В последнее время в социальных сетях появляется информация, которая, на наш взгляд, не помогает, а во многом вводит в заблуждение органы местного самоуправления при определении размера платы за содержание жилых помещений в установленных законодательством случаях.
«Создатели» подобного информационного контента утверждают, что для таких случаев на федеральном уровне Минстроем разработаны методические рекомендации, которые целесообразно использовать (приказ Минстроя России от 06.04.2018 № 213/пр). Да, действительно, на федеральном уровне был издан документ, который должен был помочь местным властям решить возложенные на них полномочия, но многочисленные обращения органов местного самоуправления в адрес нашего Центра свидетельствуют о том, что они не могут практически реализовать этот документ применительно к конкретным домам в своих муниципальных образованиях.
Для того, чтобы иметь объективную информацию по этому вопросу, предлагаем всем заинтересованным лицам ознакомиться с подробным анализом положений указанных выше рекомендаций Минстроя России, опубликованным еще в 2018 году в общероссийском информационно-статистическом сборнике «Цены и тарифы в ЖКХ».
МЕТОДИКА БЕЗ МЕТОДОВ: ИМЕЕТ ЛИ СМЫСЛ ИСПОЛЬЗОВАТЬ МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАСЧЕТУ ПЛАТЫ ЗА СОДЕРЖАНИЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
Когда рассказ прекрасный в книге скрыт,
То ею всякий больше дорожит.
Ценней ее застежка золотая,
Смысл золотой собою охраняя.
У. Шекспир «Ромео и Джульетта»
Хотя этими словами синьора Капулетти охарактеризовала графа Париса, а не какое-нибудь научное издание по важной проблематике, тем не менее, они достаточно хорошо иллюстрируют один из интереснейших философских вопросов, связанных с противопоставлением и взаимодействием понятий «формы» и «содержания». Этим вопросом (насколько форма имеет смысл без содержания?) невольно задаешься после прочтения нового документа, вышедшего из Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации: приказом от 06.04.2018 г. № 213/пр утверждены Методические рекомендации по установлению размера платы за содержание жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, решение об установлении размера платы за содержание жилого помещения, а также по установлению порядка определения предельных индексов изменения размеры такой платы (далее — Методика). Дело в том, что выпуск «недоделанных», непроработанных документов из недр профильного министерства, которые не столько дают ответы на вопросы, сколько генерируют новые, к сожалению, стал нормой. Не стала исключением и Методика. Очевидно, другого ждать и не приходится от документа, в котором перечисление нормативных актов, в соответствии с которыми он разработан, занимает около трети всего текста. Объем Методики позволяет сделать практически постатейный комментарий за вполне небольшое время.
1. Методика построена на принципе определения платы за содержание жилого помещения по типам многоквартирных домов. Данный подход представляется крайне неоднозначным. Определение платы за содержание жилого помещения противоречит позиции самого Минстроя России по этому вопросу, изложенной в письме от 17 марта 2016 г. № 7513-ОЛ/04 (Данное письмо публиковалось в сборнике «Цены и тарифы в ЖКХ» № 2 за 2016 г.). В этом письме достаточно подробно и аргументированно обоснована позиция, что «размер платы за содержание жилого помещения должен определяться индивидуально для каждого многоквартирного дома на основании утвержденного собственниками помещений такого дома перечня и периодичности проведения работ и (или) оказания услуг». С такой позицией нельзя не согласиться. Учитывая, что Жилищный кодекс Российской Федерации с момента написания указанного письма не претерпел существенных изменений относительно требований дифференциации платы, получается, что Методика является одним из уже ставших многочисленными примеров противоречивых разъяснений и рекомендаций Минстроя России по применению нормативных документов в жилищной сфере.
Более того, установив объектом определения платы за содержание жилого помещения не конкретный многоквартирный дом, а некий «тип», авторы Методики усугубили данную ошибку еще и некорректным определением типов многоквартирных домов. Так, согласно Методике, тип многоквартирного дома рекомендуется определять исходя из его конструктивных и технических характеристик, степени благоустройства и перечня инженерного оборудования, входящего в состав общего имущества многоквартирного дома.
Однако в данном подходе есть два существенных упущения. Во-первых, не учитывается наличие или отсутствие придомового земельного участка в составе общего имущества. Он явно не классифицируется как «конструктивная и техническая характеристика». Во-вторых, при типизации домов не учитывается то, что в разных домах может быть разный стандарт эксплуатации: собственники помещений на общем собрании могут утвердить перечни работ и услуг, которые различны как по своему составу, так и по периодичности. При этом все они будут укладываться в требования утвержденного минимального перечня и могут отличаться как по причине различий в составе общего имущества, так и различными подходами к его содержанию.
2. Разделом 3 Методики предусмотрено, что плата за содержание жилого помещения определяется как среднее значение по однотипным многоквартирным домам. В качестве сравнения принимается плата, установленная на общих собраниях собственников помещений в многоквартирных домах.
С одной стороны, при первом рассмотрении такой подход вполне логичен. Ведь плата за содержание жилого помещения в конкретном многоквартирном доме в конечном счете будет определена по итогам конкурса (в случае, если собственники помещений не выбрали способ управления). Поэтому необязательно делать детальный расчет с учетом всех необходимых нюансов. В конечном счете посредством конкурсных процедур произойдет балансирование пожеланий управляющих организаций по условиям работы в доме с той платой, которая предложена органом местного самоуправления для конкретного дома.
Но при более внимательном и вдумчивом изучении этого вопроса все представляется уже не в таком упрощенном и универсальном виде. Дело в том, что в подавляющем большинстве муниципальных образований рынок управления многоквартирными домами и содержания общего имущества в них характеризуется олигопольным положением. Как правило, в этих видах деятельности преобладают 2-10 организаций, которые занимают 50-65% от общего объема рынка. Другими факторами, определяющими олигополию в рассматриваемой сфере, является наличие достаточно существенных барьеров для «входа» на него. Это и наличие лицензии на осуществление деятельности по управлению, и необходимость сдачи квалификационного экзамена, и постоянно усиливающееся нормативное регулирование и появления новых требований к деятельности управляющих организаций. К слову надо сказать, что во многом олигопольные рынки в сфере обслуживания жилья создаются непосредственно силами самого Минстроя России, которые выступает основным «генератором» законодательных инициатив в отрасли.
Экономическая теория (См., например, Цены и ценообразование. Под ред. В.Е. Есипова: Учебник для вузов. 3-е изд. — СПб: Издательство «Интер», 1999) выделяет следующие основные модели ценообразования на олигопольных рынках:
1) картель — совместные и согласованные действия различных организаций в части определения объемов реализации товаров и услуг и цен на них;
2) лидерство в установлении цен (квазимонополия) — организация, занимающая основную долю на рынке, является определяющей («маркетмейкером») для ценового поведения остальных участников;
3) ломаная кривая спроса на продукцию (услуги) — ценообразование исходя из предположения, что при повышении цен остальные участники не изменят свои цены, в то время как при снижении цен они также снизят цены;
4) ценообразование по принципу «издержки плюс» — цена как сумма переменных и постоянных издержек производителя.
Применительно к сфере управления многоквартирными домами олигопольный характер отношений также проявляется в «игре по правилам» практически всеми участниками: зачастую в муниципальных образованиях подавляющее большинство договоров управления, по которым работают управляющие организации, содержат формулировки об использовании в качестве платы за содержание жилого помещения те платы, которые устанавливаются органом местного самоуправления.
Ограничивает развитие прямой конкуренции и сложности перехода многоквартирного дома от одной управляющей организации к другой. Это требует и проведения общего собрания собственников помещений многоквартирного дома, и передачу технической документации на дом, которая даже в условиях наличия штрафных санкций происходит далеко не всегда.
Предложенный в Методике Минстроем России механизм определения платы за содержание жилого помещения характерен скорее для достаточно конкурентных рынков: у продавца и покупателя есть четкое понимание об объемах и качестве услуг, покупатель имеет неограниченный выбор поставщиков, отсутствуют барьеры для появления новых участников на рынке. На конкурентных рынках распространена модель пассивного ценообразования, когда организация является ценополучателем, то есть на цену ее влияние достаточно ограниченно, но именно эту цену необходимо учитывать. Очевидно, что даже сами цели разработки Методики опровергают существование этой картинки в сфере управления многоквартирными домами. Если исходить из существования конкурентного рынка, то отсутствует необходимость в какой-либо методике регулирования цен, так как цену по большому счету определяет покупатель. Более того, отсутствует необходимость проведения каких-либо конкурсных процедур, когда третье лицо выполняет часть функций покупателя. Однако в нашем случае это не так, далеко не во всех домах собственники помещений выбирают способ управления и его реализуют, что предопределяет необходимость проведения конкурсов. При этом проведение конкурса, в том числе определение цены предмета торгов, третьей стороной, не являющейся покупателем или заказчиком работ и услуг, существенно искажает рыночные стимулы для всех игроков и не позволяет говорить о естественной или совершенной конкуренции на рынке управления домами.
В условиях олигополии в сфере управления многоквартирными домами использованный в Методике порядок расчета цен скорее напоминает модель ценообразования «лидерство в ценах». В данной модели лидер на том или ином рынке по объемам поставки товаров и услуг задает некий ценовой ориентир для других участников. Соответственно, основным условием для изменения цен будут не объективные внешние условия или пожелания покупателей, а позиция основного участника рынка. Очевидно, что в зависимости от ситуации на рынке данная модель имеет ряд негативных последствий, которые могут быть отражены в цене. Так, если основным участником будет поставлена задача выдавливания конкурентов, то за счет снижения цены конкуренты вынуждены будут покинуть рынок, так как предельные издержки мелких участников практически всегда выше предельных издержек крупных производителей. С другой стороны, доминирующей организацией может быть задана цель максимизации прибыли, что приведет практически к синхронному завышению цен всеми участниками рынка. Соответственно, использование при проведении конкурса по отбору управляющей организации искаженных ценовых ориентиров приведет к консервации негативных рыночных стимулов для всех участников рынка управления многоквартирными домами. Если уж и использовать методологию сравнений для определения платы, то не просто посредством сравнения неких произвольно отобранных домов, а с большим применением именно методологии бенчмаркинга. Определение данного метода приведено в ГОСТ Р 54205-2010 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Наилучшие доступные технологии повышения энергоэффективности при сжигании» как сопоставительный (сравнительный) анализ на основе эталонных показателей: выполнение систематического и регулярного сопоставления (сравнения) с эталонными показателями отрасли, национальными или региональными показателями.
В этом контексте, учитывая то, что, как уже отмечалось, рынок управления многоквартирными домами имеет олигопольную структуру без видимых признаков перехода к полноценной рыночной конкуренции, объективным с позиций и потребителя услуг, и управляющих организаций будет использование упомянутого выше метода ценообразования по принципу «издержки плюс», но не в традиционном виде калькулирования себестоимости услуг конкретной обслуживающей организации, а в несколько измененном виде. Краеугольным фактором при определении размера платы за содержание жилого помещения является построение сбалансированной «экономики дома». Поэтому исходным должно стать условие проведения расчетов без относительно какой-либо конкретной управляющей организации, которая либо собирается управлять конкретным многоквартирным домом или которая уже управляет аналогичным многоквартирным домом. Первичен многоквартирный дом как объект управления и перечень работ по его обслуживанию как предмет договора управления. В этой связи в метод «издержки плюс» необходимо добавить один маленький, но важный элемент: метод эталонных затрат (по аналогии с бенчмаркингом). В настоящее время внедрение этого метода уже рассматривается в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. А в сфере управления многоквартирными домами, по сути, уже создана вся необходимая основа для его применения. И если бы он нашел должное отражение в Методике, это в значительно большей степени соответствовало тем целям, для которых она разработана и для которых в целом проводятся конкурсы по отбору управляющих организаций.
Метод эталонных затрат предусматривает использование при расчете, в нашем случае, платы за содержание жилого помещения неких параметров и характеристик выполнения работ, которые соответствуют не столько среднеотраслевому уровню, сколько условиям, исключающим неэффективное и нерациональное использование любых ресурсов. Это, говоря иными словами, попытка стандартизировать наилучшие доступные технологии, но только в части управления многоквартирными домами. Многие из работ и услуг по управлению и содержанию общего имущества дома уже стандартизированы в виде той или иной нормативной базы, включающей нормы и нормативы расхода ресурсов при выполнении работ и оказании услуг (Центром муниципальной экономики и права выпущены следующие нормативные сборники:
- Стоимости (расценки) работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
- Рекомендации по определению численности работников управляющей организации в жилищной сфере.
- Рекомендации по нормированию материальных ресурсов на содержание и ремонт жилищного фонда.
- Нормативы трудовых и материальных ресурсов для выполнения работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных домов.
- Рекомендуемые нормативы общеэксплуатационных расходов в плате за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме).
Именно эти показатели и должны рассматриваться в качестве стартовых при проведении конкурса по выбору управляющей организации.
При этом совершенно не обязательно, чтобы указанные нормы и нормативы были, как часто говорят, «утверждены в установленном порядке». Судебная практика подтверждает, что при проведении расчетов могут быть использованы в первую очередь те сборники, которые определены органом местного самоуправления как соответствующие организационно-техническим условиям производства работ (см. апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 23.08.2017 г. № 53-АПГ17-27).
3. Помимо основной концептуальной методологической ошибки, несмотря на свой относительно небольшой объем, Методика содержит ряд неточностей и противоречий, которые сводят практически к нулю и без того небольшую пользу от ее применения.
3.1. В пункте 3.1. приведена структура платы за содержание жилого помещения, предусмотренная Жилищным кодексом Российской Федерации. В нее входят платы за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме, а также коммунальные ресурсы, потребляемые при использовании и содержании общего имущества. И уже в следующем пункте Методики приведено прямо противоположное требование: плата за содержание жилого помещения определяется без включения в нее платы за указанные коммунальные ресурсы. Мало того, что подобное требование противоречит требованиям Жилищного кодекса Российской Федерации, оно представляется еще и нереализуемым. Собственники помещений на общем собрании утверждают плату без выделения отдельных составляющих платы, подобные требования отсутствуют. Следовательно, не представляется возможным корректно определить размер платы за коммунальные ресурсы, который учтен в плате: в размере норматива потребления или же в отличном от него размере.
3.2. Аналогичные трудности связаны и с оценкой дополнительных работ в составе утвержденной платы за содержание жилого помещения. Собственники помещений утверждают общий перечень работ и услуг, без разделения на условный обязательный минимум и дополнительный максимум. Соответственно плата за содержание жилого помещения определяется в отношении всего перечня. Поэтому попытка выделить оттуда некие дополнительные работы, как и попытка разделить общую плату на плату за обязательные и плату за дополнительные работы, может ничем не окончится.
3.3. Да и в целом порядок расчета платы за содержание жилого помещения вызывает большое количество процедурных вопросов. Какое минимальное количество объектов-аналогов для проведения расчетов? Нужно ли как-то ограничивать выборку в случае достаточно сильных колебаний значений плат по однотипным домам? Ну и, наконец, что делать, если однотипных домов просто нет? Такая ситуация встречается достаточно часто, особенно в отношении домов-новостроек. Зачастую они изначально проектируются по индивидуальным проектам, аналогов у которых просто не существует.
4. Порядок определения предельных индексов изменения платы за содержание жилого помещения в Методике смотрится совсем инородно. Но, с другой стороны, понятно, что порядок, состоящий из одного (!) предложения, на самостоятельный документ явно не тянет.
По сути, плату за содержание жилья постигла та же участь, что и плату за коммунальные услуги: ограничение роста величиной предельного индекса. Но есть несколько отличий. Во-первых, такой предельный индекс не распространяется на решения об установлении платы, принимаемые самими собственниками помещений. Во-вторых, величина предельного индекса равна индексу потребительских цен (не будем вдаваться в поиски ответа на вопрос, почему именно этот индекс взят за ориентир, так как с экономической точки зрения ответа просто не существует) без каких-либо отклонений и корректировок.
Но если в случае с коммунальными услугами у органов регулирования есть понимание того, что делать в случае, если при утверждении тарифов получается превышение предельных индексов, то в случае с жилищными услугами детального порядка действий просто нет. Каковы действия органа местного самоуправления в случае, если, проведя расчет в полном соответствии с Методикой, результаты расчетов не удовлетворяют требованию о соответствии предельному индексу? Необходимо искать иные однотипные дома с меньшими платами за содержание жилого помещения (то есть подгонять порядок расчета под нужный конечный результат)? Или необходимо сокращать, например, периодичность работ по санитарному содержанию общего имущества дома? И что делать в случае, если сейчас жители платят, например, по средней городской ставке в размере 15 руб./кв.м, в то время как жители других аналогичных домов платят, скажем, 20 руб./кв.м. Ведь индексация текущей платы за содержание жилья на индекс потребительских цен не позволит выйти на тот уровень, который обеспечит компенсацию необходимых затрат управляющей организации по выполнению установленного перечня работ. В этом случае конкурс не состоится. Кто будет обслуживать дом?
На этом вопросе, пожалуй, и стоит закончить рассмотрение Методики. В сухом остатке: документ сколь ожидаем (принятие методики расчета цен на услуги по содержанию и ремонту жилья было предусмотрено еще Положением о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.01.2005 г. № 40), столь и бесполезен. Расчет платы за содержание жилого помещения по Методике и полученные результаты — лишь имитация построения сбалансированной системы отношений управляющей организации и собственников помещений по вопросам управления многоквартирным домом. Но есть в Методике и один положительный момент: она носит исключительно рекомендательный характер.
Выпускающий редактор П.Д. МИХАЙЛОВ
Сборник "Цены и тарифы в жилищно-коммунальном хозяйстве" №1 за 2018 год.